Des nations en attente

Le danseur, Nigel Grenier, de la Première Nation Gitxsan porte un masque traditionnel lors d’une performance à Vancouver, en 2015. Grenier est le danseur principal de Dancers of Damelahamid, une troupe autochtone qui exécute des chants et des danses qui ont été interdites pendant des années par le gouvernement fédéral dans le but d’assimiler les Premières Nations.
 

La décision de la Cour suprême du Canada de 1997 dans l’affaire Delgamuukw est considérée comme un tournant dans les négociations des Traités en Colombie-Britannique, selon la Commission des Traités de la C.-B. La Cour a déclaré que les titres ancestraux autochtones en Colombie-Britannique n’ont pas été éteints par le gouvernement de la colonie de la Colombie-Britannique avant qu’elle ne se joigne à la Confédération en 1871.

L’affaire Delgamuukw, ainsi nommée en l’honneur d’Earl Muldoe Delgamuukw, un membre de la nation Gitxsan et l’un des requérants, établit également trois critères pour prouver l’existence des droits ancestraux autochtones. Le titre de propriété doit reposer sur une triple exigence : une occupation suffisante, continue et exclusive du territoire par une Première Nation avant 1846, l’année où la Grande-Bretagne a imposé sa souveraineté sur la Colombie-Britannique. Par conséquent, pour obtenir le rétablissement de ses titres, une Première Nation doit faire la preuve de ses titres de propriété ancestraux devant les tribunaux selon ces trois critères, comme l’a fait avec succès la nation Tsilhqot’in en 2014. Cependant, la nation Tsilhqot’in a dépensé des millions de dollars sur vingt ans pour mener ce combat. De nombreuses Premières Nations n’ont pas les ressources, ni le désir de suivre cet exemple. L’alternative consiste à négocier des Traités avec les gouvernements du Canada et de la Colombie-Britannique.

Historiquement, en vertu de la Proclamation royale de 1763, la Couronne britannique reconnaissait les titres autochtones et négociait des Traités avec les Premières Nations de l’Est du Canada et de certaines régions à l’Ouest. Cependant, les quatorze ententes regroupées dans les Traités Douglas, signés entre 1850 et 1854 sur l’Île de Vancouver, et le Traité n° 8 signé en 1899 dans le Nord-Est de la Colombie-Britannique, sont demeurés les seuls Traités de la province jusqu’à la ratification de l’Accord définitif Nisga’a en 1998. Le présent article explore le contexte de cette situation unique et fait un résumé du processus actuel des Traités en Colombie-Britannique.

Lorsque la frontière entre les États-Unis d’Amérique et l’Amérique du Nord britannique fut établie à l’ouest des Rocheuses en 1846, la Couronne britannique s’est empressée de favoriser l’établissement de colonies britanniques pour freiner l’expansion des Américains sur ce nouveau territoire. L’historien John Galbraith, dans son ouvrage The Hudson’s Bay Company as an Imperial Factor, 1821-1869, reprend les écrits du secrétaire colonial Lord Grey : « Compte tenu de la nature envahissante des États-Unis, je crois qu’il serait important de renforcer la mainmise britannique sur ce territoire qui nous est assigné en favorisant l’installation de sujets britanniques. »

En 1849, la Couronne britannique fonde la colonie de l’Île de Vancouver. La Compagnie de la Baie d’Hudson (CBH), qui avait déjà établi le fort Victoria, obtient de la Couronne britannique des droits territoriaux et commerciaux pour une durée de dix ans. La CBH devait alors créer une colonie composée de colons britanniques dans un délai de cinq ans, sinon ces droits lui seraient retirés. Selon le « rapport confidentiel sur l’Île de Vancouver de 1848 » du bureau de la colonie, l’offre de la CBH pour coloniser l’île est préférée à la proposition de trois autres rivaux en raison des plus grandes ressources financières de la CBH et de son expérience avec les Premières Nations de l’île.

James Douglas, un facteur en chef de la CBH qui est devenu gouverneur de l’Île de Vancouver en 1851, a négocié des ententes selon lesquelles, d’après lui, les Premières Nations cédaient leurs terres traditionnelles tout en conservant des droits de pêche, de chasse et de cueillette. Ces ententes accordaient également aux Premières Nations des titres de propriété pour leurs champs et villages. Cependant, la preuve révèle que les Premières Nations concernées n’avaient pas saisi qu’elles cédaient leur terre.

Par exemple, les dossiers du Royal British Columbia Museum (RBCM) montrent que les Premières Nations de Saanich ne croyaient pas que les ententes autorisaient la vente de leurs terres. Parmi les dossiers du RBCM se trouvent des articles de journaux fondés sur des entrevues avec le Chef David Latasse (né vers 1858-1863 et mort le 2 mai 1936) de la Première Nation Tsartlip à Saanich. David Latasse était un conférencier Lekwungen bien connu, dont les souvenirs sur la ratification des ententes Douglas ont été relatés dans un article de presse datant de 1934 : « Il y a plus de 80 ans, j’ai vu James Douglas… devant l’assemblée des Chefs des Indiens Saanich… Je l’ai entendu donner sa parole que si nous laissions à l’Homme blanc le droit d’utiliser une partie de nos terres pour ses cultures, tout serait à la satisfaction des Indiens. L’Homme blanc devrait en échange nous donner des couvertures et faire du commerce avec nous. Comme chaque nouvelle année amène de nouvelles récoltes, nous nous attendions à des cadeaux chaque année. Ce que l’on appelle maintenant un loyer. Nos Chefs n’ont vendu aucune partie du territoire Saanich. » Même à l’époque où l’article a été rédigé, les journalistes ne savaient pas très bien si Latasse évoquait ses propres observations ou s’il racontait ce que son père lui avait relaté.

D’autres sources rapportent une interprétation des faits similaire. Grant Keddie dans son livre Songhees Pictorial: A History of the Songhees People as seen by Outsiders, 1790-1912, cite le discours des Chefs Saanich et des conseillers du gouvernement de la Colombie-Britannique le 4 avril 1932 : « Les quatre paquets de couvertures ne sont présentés qu’à des fins pacifiques… Les Indiens ont bien compris ce qui a été dit, puisque ces paroles ont été traduites par M. [Joseph] McKay [négociateur de la CBH], qui parle très bien la langue saanich … M. McKay … explique que ces couvertures ne sont pas un paiement pour vos terres, mais un symbole d’amitié, d’harmonie et de tumtums (coeur). Lorsque j’aurai récolté assez de votre bois, je quitterai le territoire en paix… Lorsque James Douglas a pris suffisamment de notre bois, il a quitté les lieux. »

Malgré cette différence d’interprétation fondamentale concernant l’objet de l’entente, James Douglas et d’autres continuèrent de considérer l’achat de terres comme un facteur préalable à la colonisation. Dans la collection Papers Connected with the Indian Land Question, 1850-1875, on retrouve des instructions du secrétaire colonial Sir E.B. Lytton à James Douglas, dans une lettre datée de juillet 1858, à savoir « que dans toutes les négociations et Traités avec les Indiens visant la cession de terres leur appartenant, il faut inclure des conditions invariables leur garantissant des moyens de subsistance… »

En 1859, Douglas décrit à Lytton sa proposition de politique d’occupation du sol, selon laquelle les Premières Nations seraient installées de façon permanente dans des villages, sur des terres auxquelles ils sont « fortement attachées » afin de s’assurer qu’ils y restent et qu’ils puissent être « civilisés ». Pour se protéger contre l’envahissement des colons, les Premières Nations ne peuvent vendre leurs terres qu’à la Couronne. Dans sa lettre datée du 31 mars 1861, Douglas demande un prêt de 3 000 livres pour acheter davantage de terres des Premières Nations. Douglas écrit que ces achats sont des « précautions nécessaires » pour éviter que les Premières Nations « ne se fâchent contre les colons, et peut-être même contre le gouvernement, ce qui constituerait un risque pour la paix de ce pays. »

Cependant, le secrétaire colonial refuse sa demande et lui répond : « Ces titres ne seraient acquis que dans un intérêt purement colonialiste et l’Assemblée législative ne doit pas espérer que le contribuable britannique participe au financement de ces acquisitions… »

Manquant de fonds pour acheter ces terres, Douglas décide d’instaurer sa politique d’occupation du sol. Dans une lettre datéedu 5 mars 1861, Douglas demande à R.C. Moody, commissaire en chef des terres et travaux, de « prendre des mesures pour délimiter des réserves indiennes… telles que désignées par les Indiens eux-mêmes ». Douglas émet les proclamations 13 et 15 affirmant que la Couronne détient toutes les terres de la Colombie-Britannique et établissant que le gouvernement a le pouvoir de réserver des parties des terres inoccupées de la Couronne aux Autochtones et que ces terres doivent être exclues de toutes transactions foncières avec des colons. Les Premières Nations ont également les mêmes droits que les colons d’acheter des terres de la Couronne.

La politique de Douglas n’est pas populaire dans tous les milieux, comme le met en lumière cet éditorial d’Amor De Cosmos dans le British Colonist du 8 mars 1861. Il écrit : « Les titres des Autochtones sont un frein à la colonisation ». Le rédacteur en chef du journal, qui deviendra plus tard premier ministre de la Colombie-Britannique, conseille aux colons de créer des réserves pour les « Peaux-Rouges vagabonds » où ils pourront gagner leur vie et ajoute que « s’ils empiètent sur les territoires des colons blancs, ils devront être sévèrement punis… pour qu’ils soient en mesure de comprendre leur propre infériorité et que l’on règle ainsi la question des titres autochtones. » Ces sentiments sont partagés par de nombreux colons de l’époque.

En 1866, la colonie de l’Île de Vancouver fusionne avec la colonie de la Colombie-Britannique et Douglas est à la retraite depuis deux ans. La politique territoriale de Douglas sera notamment renversée par Joseph Trutch, commissaire en chef des terres et travaux. Ce dernier écrit, dans son rapport de 1867 sur les réserves indiennes du bas Fraser, « Les Indiens n’ont aucun droit sur les terres qu’ils revendiquent; ces terres ne leur sont, de toute façon, d’aucune utilité et n’ont aucune valeur réelle pour eux. Je ne comprends pas pourquoi ils veulent conserver ces terres contre le gré de la colonie ou être autorisés à les marchander avec le gouvernement ou des particuliers. » Sa politique selon laquelle les réserves des Premières Nations établies par Douglas sont « disproportionnées par rapport aux populations et aux besoins des tribus indiennes » mène à la création de réserves plus restreintes où l’on allouera dix acres par famille et à la réduction de la superficie des réserves existantes.

Ces révisions entraînent de nombreuses plaintes des Premières Nations. Les Chefs du bas Fraser écrivent au gouverneur de la C.-B., Frederick Seymour en 1868 : « Il y a quelques jours sont venus des hommes qui ont réduit la taille de nos terres, mis en réserve nos meilleures terres cultivables et certains de nos jardins pour nous donner à la place des terres sablonneuses et en pente, où il est presque impossible de cultiver la pomme de terre : nos coeurs sont lourds de peine, jour et nuit. »

En juillet 1871, lorsque la Colombie-Britannique se joint à la Confédération, Trutch est nommé premier lieutenantgouverneur de la nouvelle province. En vertu des modalités de cette union, le gouvernement du Dominion assume la responsabilité des communautés des Premières Nations et de leurs terres. Ces modalités garantissent que les politiques sur les réserves doivent être aussi « libérales que celles qui ont déjà été instaurées ». Cela signifie que la formule des dix acres par famille devient la règle. La nouvelle province de la Colombie- Britannique maintient que les titres ancestraux autochtones avaient été éteints avant la Confédération.

Vers la fin des années 1800, la découverte d’or dans le Nord- Est de la Colombie-Britannique déclenche l’arrivée massive de milliers de chercheurs d’or dans la région. Cet afflux soudain crée des tensions importantes entre les mineurs et les communautés des Premières Nations. Le père René Fumoleau, dans son livre As Long as this Land Shall Last, intègre à son ouvrage un extrait d’une lettre du major James Walker de 1897 destinée au ministre de l’Intérieur et des Affaires indiennes : « En ce qui a trait à la nécessité de conclure des Traités avec les Indiens de l’Athabasca et du Yukon, je voudrais attirer votre attention sur le fait que ces Indiens n’ont pas été traités avec…. Au regard de cet afflux massif de colons dans ce pays, je pense que le gouvernement devrait agir rapidement pour négocier des Traités avec ces Indiens. Il sera plus facile de s’entendre avec eux maintenant que plus tard, lorsque leur pays sera envahi par les prospecteurs et que de précieuses mines seront découvertes. »

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Le processus des Traités n’est ni parfait, ni statique. Il a traversé des périodes difficiles, notamment lorsque toutes les parties et le grand public ont compris que les Traités prennent énormément de temps et de ressources à conclure, en raison de leur importance et de leur caractère unique.

En 1899, afin d’autoriser la colonisation et d’atténuer les tensions entre les mineurs et les Premières Nations, le Traité n° 8 est signé par le Canada, malgré le fait que la Colombie- Britannique continue de nier les titres ancestraux autochtones. Ce Traité couvre une zone d’environ 840 000 kilomètres carrés et comprend des régions du nord de l’Alberta, du nord-ouest de la Saskatchewan, du nord-est de la Colombie-Britannique et du sud-ouest des Territoires du Nord-Ouest. Ce sera le dernier Traité signé en Colombie-Britannique pendant près d’un siècle.

Même si le Traité Nisga’a a été signé en 1998, ce qui en fait le premier Traité à être signé en Colombie-Britannique depuis près d’un siècle, ses racines remontent à 1887. Cette année-là, la province a formé la Commission d’enquête sur la condition des Indiens de la côte du Nord-Ouest. Les membres de la commission se sont rendus en territoires Nisga’a et Tsimshian pour entendre leurs griefs. Dans son rapport intitulé Honouring the Queen’s Flag: A Legal and Historical Perspective on the Nisga’a Treaty, Hamar Foster, une autorité en matière de droit, cite les commentaires formulés par le Chef Nisga’a Charles Russ à la Commission : « Nous avons accepté le drapeau de la Reine et respecté ses lois. Nous ne pensions jamais qu’en faisant cela elle nous retirerait nos terres. »

Lorsqu’on leur expliqua que le gouvernement ne pouvait créer que de petites réserves pour les Nisga’a, Russ a répondu : « C’est à nous de donner le territoire à la Reine. Comment peut-elle envisager de nous redonner ce qui nous appartient déjà? » Plus tôt cette même année, les Chefs Nisga’a s’étaient rendus à Victoria pour demander la reconnaissance de leurs titres autochtones. Lorsqu’ils évoquent la négociation d’un Traité, comme ceux que le Canada a négociés avec les Premières Nations des Prairies, le premier ministre de la C.-B., William Smithe, leur demande où ils ont entendu parler de ces Traités. John Wesley de la nation Nisga’a répond qu’ils l’ont lu dans un livre de loi. Smithe répond à son tour : « Je ne connais aucune loi de cette nature, qu’elle soit anglaise ou relevant du Dominion, et je crois que les Indiens ou leurs amis ont été induits en erreur. »

Tout au long du siècle suivant, les Nisga’a poursuivent leurs revendications territoriales, notamment auprès du Conseil privé en Angleterre, en 1913, et jusqu’à la Cour suprême du Canada en 1973 dans la fameuse affaire Calder (du nom du Chef Nisga’a Frank Calder). Même si les Nisga’a ne parviennent pas à obtenir une reconnaissance de leurs droits ancestraux autochtones en raison d’un point de détail, l’affaire Calder oblige le gouvernement fédéral à créer un processus de revendications territoriales. Par conséquent, les négociations d’un Traité avec les Nisga’a ne commencent réellement qu’en 1976.

En 1990, la Colombie-Britannique, le Canada et les Premières Nations de la Colombie-Britannique créent un groupe de travail pour encadrer la façon dont les négociations entourant le Traité doivent se dérouler dans la province. Dans son rapport de 1991, le groupe de travail recommande que les Premières Nations, le Canada et la Colombie-Britannique tissent une nouvelle relation fondée sur la confiance mutuelle, le respect et la compréhension pour mener leurs négociations politiques. En 1991, la Commission du Traité de la C.-B. est fondée en tant qu’organisme indépendant chargé de superviser le processus. Les négociations officielles débutent en 1993.

Le processus entourant le Traité est long et coûteux. Certaines Premières Nations commencent à y prendre part, pour plus tard s’en retirer. Les raisons motivant leur retrait sont expliquées par Robert Morales, négociateur en chef du Hul’qumi’num Treaty Group (HTG) qui comprend six mille membres des tribus Cowichan, de la Première Nation Chemainus, de la tribu Penelakut et des Premières Nations Halalt, Lyackson et de Lake Cowichan.

Il indique dans un article daté de 2006 intitulé New Treaty, Same Old Problems, que : « L’idée d’un processus de négociation d’un Traité devrait être une bonne nouvelle pour le Hul’qumi’num, mais le HTG et de nombreux autres peuples autochtones du Canada font face à une situation très grave en matière de droits de la personne : leur survie culturelle dépend du respect, par l’État, de son obligation de négocier de bonne foi en vertu des lois nationales et internationales, mais l’État manifeste une absence flagrante de bonne foi ». Les points de discorde comprennent la dette énorme accumulée par les Premières Nations pour négocier les Traités; le fait que les terres appartenant à des intérêts privés sont exclues des discussions; l’absence de compensation pour les torts du passé; et le fait que les terres et ressources continuent d’être aliénées pendant que les négociations ont cours.

Selon la Commission des Traités de la C.-B., seules sept Premières Nations (cinq Premières Nations Maa-nulth, la nation Tla’amin et la Première Nation Tsawwassen) avaient signé les ententes finales établies dans le cadre du processus des Traités de la C.-B. en 2017. Près de la moitié des deux cents bandes de la Loi sur les Indiens en Colombie-Britannique n’ont pas participé au processus, et leur titre à l’égard des territoires revendiqués demeure incertain. Cependant, pour citer le Chef Joe Mathias, un des membres d’origine du groupe de travail, aujourd’hui décédé, « l’établissement d’un Traité est un processus, et non une finalité ».

Le processus des Traités n’est ni parfait, ni statique. Il a traversé des périodes difficiles, notamment lorsque toutes les parties et le grand public ont compris que les Traités prennent énormément de temps et de ressources à conclure, en raison de leur importance et de leur caractère unique. Certains changements clés ont été apportés au processus, notamment l’introduction d’ententes de principe condensées, des Traités centraux qui reposent sur des ententes collatérales permettant de régler certains détails, et les ententes additionnelles qui garantissent aux Premières Nations et à la Colombie-Britannique le droit de tirer des avantages économiques de l’exploitation des terres et des ressources, avant la signature de l’entente définitive. En outre, le Canada a annoncé qu’à partir de 2018, la « participation des Premières Nations aux négociations des Traités modernes sera financée par des contributions non remboursables. »

Le gouvernement fédéral s’est engagé à travailler avec les Premières Nations pour trouver une façon de régler le problème des dettes impayées, notamment par l’annulation de dettes. Ces mesures et d’autres s’attaquent de façon concrète aux problèmes les plus préoccupants associés à l’établissement de Traités en Colombie-Britannique. L’engagement politique du Canada et de la Colombie-Britannique d’adopter et de mettre en oeuvre la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones stimule le processus de négociation des Traités. La Déclaration confirme les droits des peuples autochtones à l’autodétermination et à la protection de leur culture, de leurs terres et pratiques spirituelles, pour les générations à venir.

La Commission des Traités résume bien le lien entre les Traités et la Déclaration lorsqu’elle affirme que le « droit à un lien plus profond avec les territoires traditionnels sous-tend l’importance du droit à l’autonomie gouvernementale des Autochtones et traduit bien la promesse de réconciliation à laquelle les Traités enchâssés dans la Constitution ouvrent la porte. »